Проблема укрупнения регионов возникла как реакция на сложившуюся ситуацию 1990-х гг., когда в результате крушения СССР и «парада суверенитетов» Российская Федерация унаследовала все изъяны прежнего территориально-административного деления, к которым добавились новые. Это и асимметричность федерации, неравновесность национальных республик и территориальных субъектов, резкие различия с точки зрения демографического и экономического потенциала и т.п.
Первый срок президентства В.В.Путина, прошедший под лозунгами «укрепления вертикали власти», проходил в острой борьбе с региональными и национальными элитами и, в конечном счете, привел к созданию в мае 2000 г. в России семи федеральных округов во главе с полномочными представителями Президента. Это был своего рода ответ на набиравшим влияние межрегиональным ассоциациям типа «Сибирское соглашение», что привело к новому административному районированию страны и реализации идеи укрупнения региональных субъектов.
В 2005-2008 гг. объединительный процесс охватил 11 субъектов РФ, однако реализовано было только пять. К этому времени была создана необходимая нормативно-правовая база и в соответствии с ней прошли пять референдумов по укрупнению субъектов. В конечном счете на карте России появились Пермский край (7 декабря 2003г.), образованный за счет слияния Пермской области и Коми-Пермяцкого автономного округа; Красноярский край (17 апреля 2005 г.), созданный за счет присоединения к действующему субъекту Таймырского и Эвенкийского автономного округов; Камчатская область (23 октября 2005 г.), путем объединения области и Корякского автономного округа; Иркутская область (16 апреля 2006 г.) расширилась за счет Усть-Ордынского бурятского автономного округа. Наконец, в 2007 г. в результате слияния Читинской области с Агинским бурятским автономным округом был создан Забайкальский край.
Анализ первого опыта администрирования страны показал, что первыми субъектами этого процесса стали наиболее депрессивные уральские, сибирские и дальневосточные автономные округа-реципиенты, за исключением донорских Ханты-Мансийского и Ямало-Ненецкого округов, богатых нефтью и газом. Частично была решена проблема сложносоставного устройства ряда субъектов РФ, однако это не привело к системным изменениям. Не были решены проблемы снижения финансовой нагрузки на федеральный бюджет, роста инвестиций, повышения эффективности и оперативности управления в рамках новых субъектов и т.п. Выявились новые проблемы : модель российского федерализма, сочетает формальное равенство с фактическим неравенством субъектов, в результате чего конституционно-правовая симметрия уже вступила в диссонанс с экономической дифференциацией регионов; обострились проблемы межнациональных отношений и политических элит; возросли расходы на обеспечение самого процесса. Однако вектор процесса определился – отход от национально-территориального деления страны к административно-территориальному. Этот тезис активно озвучивают политики федерального и регионального масштаба, особенно в периоды выборных кампаний.
Помимо реализованных проектов в Российской Федерации имелись планы дальнейшего слияния регионов – Москвы и Санкт-Петербурга с прилежащими областями, Хакасии и Красноярским краем, Адыгеи с Краснодарским, Архангельской области с Ненецким автономным округом, Республики Алтай с Алтайским краем, Тюменской области с Ханты-Мансийским и Ямало-Ненецким автономными округами. Как видим, помимо обеих российских столиц, речь идет о частичном возвращении прежних реалий советского административно-территориального деления.
Хотя проявились и новые моменты. В частности, в связи со сложной политической ситуацией и угрозами терроризма в январе 2010 г. был создан новый, самый маленький по территории, Северокавказский федеральный орган во главе с чиновником в ранге вице-премьера. Довольно неожиданным для экспертов и специалистов по регионоведению стал проект «Большая Москва».
Сделав первый шаг- реформировав часть автономных округов – логично было бы предположить переход на новый уровень республиканских автономий, большинство из которых получили этот статус из «родового гнезда» автономных областей СССР. Однако этого не произошло. Реформа застопорилась. В высших эшелонах власти пока не решились сделать второй шаг, учитывая их более высокий статус в иерархии административно территориального деления и возможные риски роста межнациональной напряженности. Не случайно президент России В.В.Путин в ходе пресс-конференции 20 декабря 2012 г. , отвечая на вопрос журналиста из Татарстана об отношении главы государства к периодически раздающимся предложениям по изменению территориального устройства страны заявил: «В Российской империи не было деления на национально-территориальные образования, были губернии. Это касалось как территорий, входящих сейчас в состав РФ, так и тех, кто не входит. Например, была Тифлисская губерния, не было Грузии. И это функционировало неплохо. Но можно ли вернуться в прошлое? Если вернуться, то надо бы посоветоваться с национальными республиками» - цитирует Путина агентство REGNUM. «Меньше всего нам нужно напряжение в этой сфере,- подчеркнул Путин. – Задачи в этой области могут быть решаться только самими субъектами Федерации. С социально-экономической точки зрения иногда есть смысл говорить об укрупнении, чтобы субъект был в состоянии отвечать на вызовы времени». Но ни в коем случае, подчеркнул Путин, нельзя руководствоваться «национальным вопросом», поскольку это может привести к возрастанию напряженности между народами.
Председатель Совета Федерации РФ В.И.Матвиенко также высказывается за возобновление укрупнения регионов., обосновывая это тем, что сегодня положительный баланс во взаимоотношениях с федеральным бюджетом имеют менее половины субъектов, а их суммарный долг составил 1.2 триллиона рублей. Кандидат в Президенты РФ миллиардер М.Прохоров также предложил сократить число регионов и упразднить национальные республики. Подобные мнения высказывают и другие представители политической элиты. Сегодня циркулируют десятки самых различных проектов укрупнения, от реальных до фантастических.
Причем мировой опыт реорганизации административно-территориального устройства для России малопригоден. По численности субъектов Российская Федерация (83 после частичного укрупнения) идет «впереди планеты всей». Так, в США их -50, Австралии - 6 , Канаде- 10, Индии- 25, Швейцарии -26 и т.д. Последним, наиболее известным примером явилась территориальная реформа в Польше по укрупнению воеводств, которая послужила основой выдвинутого в 2005 г. плана переустройства субъектов на Украине.
Специфика России заключается в неоднородности ее как «большого пространства, большими разрывами между освоенными и обжитыми ареалами, природно-климатическими особенностями, а также традиционным преобладанием вертикальных связей над горизонтальными. Освоенные и обжитые территории в Сибири и на Дальнем Востоке и через столетия после начала их освоения представляют собой узкую полосу Транссибирской магистрали, шириной в несколько сот километров и локальными ареалами.
После распада СССР Россия стала северной страной, воздвигнутая на фундаменте вечной мерзлоты, так как около 95% ее территории расположены севернее широты, по которой проходит северная граница США. Как указывает российский социолог Е.Н.Стариков, более 90% населения проживает в узкой полосе сравнительно приемлемых агроклиматических условий, на востоке практически совпадающей с государственной границей и шириной до 1000 км на западе, где сказывается теплое влияние Гольфстрима. На этом пространстве и размещается подавляющая часть населения страны. И какая бы социально-политическая и экономическая обстановка не наблюдалась в России, демографические проблемы будут детерминированы климатическими условиями и природно-ресурсной базой.
Однако главной проблемой совершенствования территориального управления в современной России остается до сих пор отсутствие генеральной цели – в каком виде у властной элиты имеются прогнозные представления о конечной цели, каким видится конечный результат? Власть до сих пор не обнародовала народу, каким она представляет конечный результат предстоящей реформы. До сих пор отсутствует целостное видение конечного результата укрупнения. Каков в оптимуме должен быть этот субъект в многонациональном и этноконфессиональном государстве? Ясных ответов до сих пор нет.
Законодательно не закреплены численные пределы укрупнения субъектов и не просчитаны риски их последствий. В перспективе процесс укрупнения может привести к тому, что для нормального развития укрупненных субъектов Федерации потребуется новое административно- территориальное деление страны. Новые субъекты необходимо будет наделить определенными правами самоуправления и правом участия в процессе принятия решений органами государственной власти субъектов Российской Федерации. А это потянет за собой огромный массив муниципальной реформы.
Очень важен учет отдаленных и сопряженных результатов. Практика показывает, что для того чтобы добиться перемен к лучшему, необходимо отказаться от устаревшего представления о государстве как некой надстройке над экономикой самостоятельных субъектов. Атрибутом современного «государства развития», как свидетельствует отечественный и зарубежный опыт, является система индикативного планирования и долгосрочных государственных программ развития экономики, ориентированных на создание благоприятных условий роста и подъема конкурентоспособности экономических субъектов в перспективных направлениях глобального научно-технического прогресса.. И в этом смысле необходимо просчитать все отдаленные последствия, как позитивные так и негативные, от изменения структуры административного деления территорий. Складывается впечатление, что реформа началась на ощупь, поскольку никакого концептуального взгляда на проблему пока не просматривается. На наш взгляд, наиболее оптимальным вариантом укрупнения представляется поэтапное создание симметричной Федерации, состоящих из одностатусных географических субъектов.
БИБЛИОГРАФИЧЕСКИЙ СПИСОК
1. Карпик А.П., Осипов А.Г.,Мурзинцев П.П. Управление территорией в геоинформационном дискурсе.- Новосибирск. 2010.
2. Медведев Н.П. Политическая регионалистика.- М., 2002.
3. Бабурин В. Чем больше территория – тем лучше жизнь? // Век. 2002. №12.
4. Стариков Е.Н Схватка бульдогов под ковром. – Наш современник.1996. №9.
5. Колоткин М.Н. Сибирь в геополитическом контексте евразийства. // Третий международный научный конгресс «ГЕО-Сибирь-2007. Т.6.
© М.Н. Колоткин, 2013
Печатается по книге: Сборник материалов международной научной конференции «Глобальные процессы в региональном измерении: опыт истории и современность», Т.1, Новосибирск, СГГА, 2013 г.
Добавить комментарий