УПРАВЛЕНИЕ СИБИРЬЮ
Управление и суд в Сибири XVIII в., система органов гос. упр-ния и мест. самоупр-ния, установленная Петром I взамен воеводского управления и существовавшая в осн. своих чертах до Павла I. Важнейшая черта упр-ния XVIII в. – соединение в одних руках исполнит. и судеб. власти. В ходе 1-й губ. реформы Петра I в 1708 создана Сибирская губ. в составе «сибирских городов», а также приписанных «поморских городов» (см. Административно-территориальное устройство). Реальное начало губ. упр-ния положено прибытием в Тобольск (1711) губернатора кн. М.П. Гагарина. После упразднения Сибирского приказа губернатор стал ведать всеми адм., фискал. и судеб. делами, подчиняясь только монарху и Сенату. При губернаторе была создана Сибирская губ. канцелярия. В 1713 в нее входили 5 дьяков и 24 подьячих (7 старых, 2 «средней статьи» и 15 молодых). Структура канцелярии в осн. унаследована от Тобольской приказной палаты – приходный и расходный, разрядный и судный столы.
Высш. должн. лицом в уезде стал комендант (1712), унаследовавший власть и полномочия воеводы. Он был администратором, судьей и сборщиком налогов, ему подчинялся воен. гарнизон.
В 1715 Петр I попытался отделить гражд. упр-ние в уездах от военного, упразднив должности обер-коменданта и коменданта в городах, где не было гарнизона. Комендант становился исключительно командиром гарнизона, а его адм., судеб. и фискал. обязанности переходили к ландратам. Но в большинстве городов Сибирской губ. коменданты оставались, т. к. в них гарнизоны располагались (либо регуляр. воен. части, либо служилые люди «по прибору»). Губ. реформа кардинально изменила положение гражд. служащих. По именному указу 1715 канцелярией руководил лично губернатор, ему полагалось жалованье – 1,2 тыс. руб. и 600 пуд. хлеба в год; старые подьячие получали 60 руб. и 30 пуд., «средней статьи» – 40 руб. и 20 пуд., молодые – 15 руб. и 10 пуд. Ландрату выплачивалось 120 руб. и 120 четвертей хлеба, комиссару – 60 руб. и 60 четвертей, 4 подьячим при ландрате – по нормам губ. канцелярии. Жалованье за должность вводилось вместо оклад. жалованья, «кормление от дел» отныне квалифицировалось как взяточничество. Коменданты и ландраты в своей деят-ти опирались на мест. гос. и сослов. органы. Круп. изменения в 1710-е гг. произошли в тамож. упр-нии (см. Таможенные учреждения) и упр-нии «государевыми пашенными и оброчными крестьянами». Центр. фигурой в последнем оставался приказчик, назначавшийся комендантом, но с 1711 приказчиков в слободах стали заменять выбиравшиеся из крестьян «бурмистры». В нек-рых сиб. слободах приказчики действительно исчезли, но их власть была восстановлена в 1716, бурмистры же в деревне сохранялись и после этого. Важной особенностью губ. реформы стало создание в 1711 бюрокр. органа по надзору за деят-тью гос. аппарата – фискалов. Реформа 1708–11 вызвала рост злоупотреблений со стороны мест. власти, недовольной чрезмерной концентрацией прав в руках губернатора. Напр., доносы фискала А.Я. Нестерова положили начало делу М.П. Гагарина.
Губ. упр-ние и суд подверглись реорганизации в результате 2-й реформы Петра I (1719–27). В Сибири эта реформа связана с новым адм.-тер. делением и назначением 29 мая 1719 сиб. губернатором кн. А.М. Черкасского. В соотв. со «штатом Сибирской губернии» (1724) ее возглавляло губ. правление в составе губернатора (ранг ген.-лейт.), вице-губернатора (ген.-майор), коменданта (бригадир), плац-майора. Главами администрации в Енисейской и Иркутской провинциях были воеводы. Под их надзором действовали специализир. органы упр-ния: камерир – зав. сборами податей и казен. имуществом; рентмейстер – казначей, отв. за казну; провиантмейстер – зав. натур. сборами. В Тобольской, Енисейской и Иркутской провинциях учреждались рентмейстерские и камерирские конторы, а в Тобольской камерир. конторе «обретались… сборами все Сибирской губернии 18 городов да 8 дистриктов». В уездах оставались воеводы при введении новой должности земских комиссаров, к-рым передавалась вся адм.-полиц. власть в дистриктах. Все лица в губ. упр-нии должны были исполнять должн. инструкцию, имевшую силу рос. закона.
Техн. аппаратом, обеспечивавшим деят-ть всех должн. лиц, стали канцелярии. Ими на губ. и провинц. уровне руководили секретари (дьяки), на уезд. – канцеляристы (подьячие «с приписью», старые подьячие). Делопроизв-во осуществляли канцеляристы, подканцеляристы, копиисты (большинство из них в 1720-х гг. именовались по-старому – подьячие). При канцеляриях имелись также сторожа, рассыльщики и др.
Помимо адм. и фискал. органов в Сибири создавались и специализир. – по упр-нию горными делами во главе с Берг-коллегией.
В соотв. с замыслом реформы суд отделялся от администрации. На губ. и провинц. уровнях в Сибири было создано 2 надвор. суда – Тобольский (1720) и Енисейский (1722). Подобно Юстиц-коллегии, они создавались на коллегиал. началах, присутствие составляли през., вице-през. и неск. асессоров; при них действовали канцелярии во главе с секретарями. Низш. инстанцией гос. судов в Сибири стали единолич. трибуналы «городовых» («земских») судей (с 1722 – судеб. комиссаров).
Провинц. реформа и подушная перепись привели к радикал. изменениям в сослов. самоупр-нии. В обеспечении этих круп. мероприятий в Сибири большую роль сыграл чрезвыч. орган упр-ния – переписная канцелярия полк. кн. И.В. Солнцева-Засекина, подчиненная непосредственно Петру I и Сенату. «Свидетельство душ» в Сибирской губ. фактически стало новой всеобщей переписью, при к-рой переписная канцелярия занималась решением проблемы сослов. принадлежности в сиб. об-ве.
В 1722–23 Солнцев-Засекин положил в подушный оклад всех служилых людей «по прибору», записав их в посад или в гос. крестьяне. Но вследствие протестов сиб. губернаторов, доказывавших необходимость сохранения сословия служилых людей в Сибири с их ратной службой и адм.-полиц. обязанностями, Сенат утвердил «штаты» необходимых для Сибирской губ. служилых людей, к-рые освобождались «до указу» от подушной подати. Эта сословно-податная реформа привела к укреплению воен. иерархии, отмиранию элементов «войскового» самоупр-ния, резкому снижению роли казачества в обществ.-полит. жизни Сибири.
В эти же годы изменилось городское упр-ние и самоупр-ние, а также упр-ние крест-вом.
При проведении I ревизии были предприняты попытки изменить правовой статус сиб. «иноземцев». В 1720–21 Черкасский предлагал заменить для «новокрещенных» аборигенов ясак подушной податью, но против этого выступил митр. Феодор. Архиерея поддержал Петр I и сиб. аборигенов в подушный оклад определять было не велено. Такой правовой статус ясачных «иноземцев» означал и сохранение в их «землицах» и «волостях» прежней системы упр-ния. Это отразилось и на компетенции гос. судов в отношении абориг. населения, к-рое традиционно судили свои князцы и старшины на основании обычного права. В 1727 губернатор и през. надвор. суда М.В. Долгоруков писал в Сенат, что «в городах Березове и Пелыме судебным комиссарам быть не надлежит… для того, что в тех городах обретаются одни ясачные иноверцы».
Губ. упр-ние и суд в Сибири реорганизованы в ходе контрреформ 2-й пол. 1720-х гг. В результате проведения контрреформ (1727–28) в Сибири, как и во всей России, установилось трехзвенное адм.-тер. деление, впервые строго централизованное. Осн. стала губерния. В нее входили провинции, к-рые делились на уезды. В провинциях и городах была восстановлена единолич. власть воевод, подчиненных губернаторам. В состав Сибирской губ. входили Тобольская, Енисейская и Иркутская провинции. В Иркутскую провинцию был назначен вице-губернатор, к-рый подчинялся только Сибирскому приказу.
В 1764 Сибирь разделена на 2 самостоят. губернии – Тобольскую и Иркутскую. В состав Тобольской вошли Тобольская и Енисейская провинции. В 1767 были изменены границы уездов, и в нек-рых из них воевод заменили комиссары. Изменения в адм.-тер. делении в теч. 1736–75 происходили неоднократно.
Сибирскую губ. возглавлял сиб. губернатор со всей полнотой адм., полиц., судеб., финанс., хоз. и воен. власти. Он назначался именным указом по представлению Верховного тайного совета (1726–30), Кабинета е. и. в. (1731–41) и Сената. С 1736 была введена должность иркут. вице-губернатора, а с 1764 – губернатора, к-рые также назначались по именному указу.
Провинц. и уезд. воеводы назначались Сиб. приказом из кандидатов, рекомендованных Герольдмейстерской конторой Сената, а комиссары и управители в дистрикты и слободы – Сибирской губ. канцелярией. Если уезд временно оставался без воеводы, сиб. губернатор имел право назначать вр. управителя «за воеводу» по своему усмотрению. С 1764 воевод, комиссаров и управителей назначал губернатор по представлению Сената. Провинц. и уезд. воеводы, управители в дистриктах подчинялись губернатору. С 1727 он имел право самостоятельно отстранять от дел управителей в дистриктах, с 1740 – провинц. и уезд. воевод в случае их злоупотреблений.
Исполнит. органами при губернаторе, воеводах, комиссарах и управителях были канцелярии. В их структуру входили присутствие, своя канцелярия и служители. В присутствии губ. канцелярии состояли губернатор, вице-губернатор (с 1764 – товарищ губернатора), губ. прокурор; в присутствии провинц. канцелярии – провинц. воевода, штаб-офицер у подушного сбора (1736–64), провинц. прокурор (с 1764); в присутствии воевод. канцелярии – воевода и штаб-офицер у подушного сбора (1736–64).
Канцелярии делились на повытья с приказными (канц.) служителями, руководил к-рыми секретарь или подьячий «с приписью». К внеканцеляр. служителям воевод. канцелярий относились команды рассыльщиков (4–27 отстав. солдат, по штатам 1732), вместо жалованья получавшими земел. уч-ки, счетчики, избиравшиеся посадскими людьми, а также солдаты действит. службы при офицерах подушного сбора. В обязанности счетчиков входили учет и хранение казен. денег и ценностей, а солдаты несли караулы, исполняли экзекуции, принуждали к уплате налогов и боролись с разбоями.
Одна из гл. целей контрреформ 1727–28 – сокращение расходов на гос. аппарат. Уменьшалось жалованье воеводам, а нек-рым категориям канц. служителей вместо жалованья разрешено «довольствоваться от дел… по прежнему». С 1763 жалованье стали получать все служащие гос. аппарата.
Важнейшие законодат. акты, определявшие компетенцию мест. правителей 1730–50-х гг.: общерос. наказ губернаторам и воеводам (1728), инструкции сиб. губернатору (1741), «Наставление губернатору» (1764). Органы мест. власти были обязаны исполнять указы Сената, коллегий и Сиб. приказа (до его ликвидации в 1763). Губернатор объединял и мест. власть; рассматривал жалобы на все подчиненные ему структуры и являлся для провинц. и городовых воевод «ближнею командою», к-рую те «ведают над собою» и потому «осторожно поступают». За мест. правителями закреплялись адм.-полиц. и фискал. функции. Губернаторы и воеводы получили искл. право суда по любым разбойным делам. В инструкции 1741 губернатору вменялась и дип. часть, в т. ч. присоединение «немирных землиц» и дип. отношения с Китаем и калмыками.
В своей деят-ти губернаторы и воеводы опирались на гос. органы и органы мест. самоупр-ния. В 1730–50-е гг. формировались отрасл. гос. органы, управлявшие горными заводами (см. Горными округами управление).
При Сибирской губернской и Иркутской провинц. канцеляриях действовали особые финанс. органы – рентмейстерские конторы при губ. и провинц. канцеляриях, Сиб. приказе и Штатс-контор-коллегии. В кач-ве органа финанс. упр-ния они являлись губ. и провинц. казначействами: вели прием, хранение и распределение ден. средств, поступавших от мест. учреждений и от населения губернии и провинций. При Сибирской губернской и Иркутской провинц. канцеляриях были учреждены корчемные и соляные конторы и комиссарство. В 1730–70-х гг. в Сибири происходило становление регуляр. полиции (см. Полиция в Сибири).
Мест. органом по управлению беломестными казаками, гос. и приписными крестьянами, разночинцами оставалась судная изба под ведомством уезд. воеводы. Ею руководил приказчик, назначенный воеводой (в дистриктах – управителем) из сиб. служилых людей или присланный из Европ. России дворянин. Делопроизв-во вел дьячок (писчик). Приказчик и писчик содержались за счет крест. общины, она же в помощь приказчику избирала целовальников (для приема и хранения хлеба), старост, пятидесятских и десятских (для исполнения полиц. функций).
В 1730–70-е гг. на тер. Сибири действовали чрезвыч. органы, проводившие следствия по злоупотреблениям мест. властей. Учреждались они либо сиб. губернатором, либо Сенатом; часто действовали под личным контролем монархов. Наиб. известные – следств. комиссии об иркут. вице-губернаторе А.И. Жолобове (казнен в 1736), сиб. губернаторе А.М. Сухареве, тобол. губернаторе Д.И. Чичерине, иркут. губернаторе Ф.Г. Немцове и нерчин. горном командире В.В. Нарышкине.
Начало реформ 1770–80-х гг. в Сибири ознаменовалось введением в действие «Учреждения для управления губерний» (1775), «Устава благочиния, или полицейского» (1782) и «Грамоты на права и выгоды городам» (1785). В 1780 генерал-губернатором пермским и тобольским назначен Е.П. Кашкин, в 1782 генерал-губернатором иркутским и колыванским – И.В. Якоби.
В авг. 1782 в состав Тобольского наместничества вошли Тобольская и Томская губ. (16 уездов). 6 марта 1783 образовано Иркутское наместничество: Иркутская, Нерчинская, Охотская и Якутская провинции (17 уездов). В 1779 в составе Тобольской губ. выделена Колыванская обл., в 1783 преобразов. в наместничество, вошедшее в состав ген.-губернаторства Иркутского и Колыванского.
Сиб. губерниями управляли генерал-губернаторы, представлявшие верхов. власть. Они назначались монархом и имели неогранич. полномочия, включая высш. полиц. власть, гос. безопасность, командование гарнизонами, обеспечение губернии провиантом. Они обладали также правом контролировать суды, устранять «судебные волокиты» и отменять исполнение приговоров до спец. решения высш. судеб. власти. Однако при этом им запрещалось вмешиваться в судопроизв-во.
В состав наместнического правления входили губернатор, 2 советника, секретарь и канцелярия. Это был высш. исполнит. орган на тер. губернии, к-рый «наравне есть с коллегиями и для того кроме императорского величества и Сената ни от кого не принимает законов и указов». В его компетенцию входили: контроль над исполнением указов и постановлений верхов. власти, Сената и др. высш. органов, а также судеб. решений, надзор за деят-тью всех должн. лиц губернии. Полномочия ген.-губернатора и губернатора законодательно не были определены, и это фактически ставило второго под контроль первого.
При губернаторе действовал приказ общественного призрения, к-рый осуществлял правительств. политику в народ. образовании, соц. обеспечении, медицине, ведал исправит. учреждениями. При наместническом правлении числились губ. землемер, архитектор и механик (машинный или мельничный мастер). В Иркутской губ. была сохранена канцелярия погран. дел, как и прежде подчинявшаяся и иркут. губернатору, и Военной и Иностранной коллегиям.
На уезд. уровне адм. власть поручалась городничему (уезд. город) и нижним земским судам (в составе капитан-исправника, 2 дворян. и 2 сел. заседателей, секретаря с канцелярией). В городах также учреждались должности уезд. землемера, доктора, лекаря, 2 подлекарей и 2 учеников лекаря.
Хоз.-попечит. и финансово-налог. делами в сиб. губерниях руководила казенная палата во главе с вице-губернатором. В обл. городах Тобольского и Иркутского наместничеств (Томске, Охотске и Якутске) были открыты обл. казначейства. Казен. палатам и обл. казначействам подчинялись уезд. казначейства.
В орг-зации адм.-фискал. органов Колыванской обл. (наместничества) отразилась специфика этого горно-завод. края.
С кон. XVIII в. судеб. система частично выводится из состава адм. упр-ния. Деят-ть мест. учреждений гос. власти была поставлена под надзор прокуратуры. Введены должности губ. прокурора и 2 стряпчих; прокурор и 2 стряпчих заседали в верх. надвор. суде, губ. магистратах и верхних расправах; в уездах надзор. функции осуществляли уезд. стряпчие.
Согласно «Учреждению для управления губерний» (1775) в мест. упр-ние входили сослов. выборные. В связи с отсутствием помещичьего землевладения в Сибири эти должности занимали «свободные от служб штаб- и обер-офицеры», т. е. дворян. заседатели не выбирались, а назначались губернаторами бессрочно. При совестных судах числились по 2 мещанских и сел. заседателя, при городовых магистратах – по 2 бургомистра и 4 ратмана, при верх. расправах – по 10 заседателей, при ниж. земских судах и при нижних расправах – по 2 сел. заседателя.
В соотв. с «Учреждением...» органами городского самоупр-ния становились губ. и гор. магистраты и ратуши.
Полиц. дела в городе находились в ведении 2 гос. органов – канцелярии городнического (комендантского) правления и управ благочиния. Первые были открыты на основании «Учреждения...», вторые – в соотв. с «Уставом благочиния или полицейского» (1782). При управах частн. словесные суды по незначит. гражд. искам (не более 25 руб.).
Круп. новацией в упр-нии Тобольского наместничества стала реформа крест. самоупр-ния – создание вол. судов. В 1786–87 были упразднены казен. приказчики, прежние единицы адм. деления (остроги, слободы и пр.) были заменены новыми – волостными. Органами крест. самоупр-ния стали избираемые на 3 года вол. суды: староста, 2 выборных, нанимаемый писарь, избранные сел. об-вами сотники и десятники. Эти суды находились в прямом подчинении ниж. земских судов и исполняли их решения. В их обязанности входили сборы податей, адм.-полиц. надзор и разбор «маловажных» гражд. и уголов. дел крестьян.
Губ. упр-ние и суд в Сибири были реорганизованы в 1797 при Павле I.
Лит.: Готье Ю.В. История областного управления в России от Петра I до Екатерины II. М., 1913. Т. 1–2; 1941; Рабцевич В.В. Сибирский город в дореформенной системе управления. Новосибирск, 1984; Она же. Государственные учреждения дореформенной Сибири. Последняя четверть XVIII – первая половина XIX в. Справочник. Челябинск, 1998; Быконя Г.Ф. Русское неподатное население в Восточной Сибири в XVIII – начале XIX вв. (Формирование военно-бюрократического дворянства). Красноярск, 1985. Акишин М.О. Полицейское государство и сибирское общество. Эпоха Петра Великого. Новосибирск, 1996; Он же. Российский абсолютизм и управление Сибири XVIII в.: структура и состав государственного аппарата. М.; Новосибирск, 2003; Рафиенко Л.С. Проблемы истории управления и культуры Сибири XVIII–XIX вв. Избранное. Новосибирск, 2006.
М.О. Акишин